***、**等与宁阳县国土资源局不履行法定职责一审行政裁定书
发布日期: 2016-01-05
山东省东平县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）东行初字第20号
原告：***，农民。
原告：**，系原告***之子。
原告：郭运甲。
原告：郭运洪。
原告：郭静，系原告郭运洪之长子。
原告：郭文龙，系原告郭运洪之次子。
原告：郭运明。
原告：郭海涛。
以上八位原告的委托代理人：吴明锋，山东创纪律师事务所律师。
被告：宁阳县国土资源局。住所：宁阳县城西街219号。
法定代表人：吕洪胜，该局局长。
委托代理人：曹阳，山东一山律师事务所律师。
委托代理人：周永华，该局工作人员。
第三人：宁阳县文庙街道办事处文成园社区居民委员会。住所：该社区。
法定代表人：王同启，该居民委员会主任。
委托代理人：田青、张会燕，山东泰宁律师事务所律师。
第三人：王修顺，宁阳县交通运输局工作人员。
第三人：宁阳大成建筑安装工程有限公司。住所：宁阳县城财源路569号。
法定代表人：刘永伟，该公司董事长。
委托代理人：张澎，宁阳振宁法律服务所法律工作者。
原告***、**、郭运甲、郭静、郭文龙、郭运洪、郭运明、郭海涛诉被告宁阳县国土资源局与第三人宁阳县文庙街道办事处文成园社区居民委员会（以下简称居委会）、王修顺、宁阳大成建筑安装工程有限公司（以下简称大成公司）不履行查处破坏土地违法行为法定职责一案，原告于2015年1月19日向宁阳县人民法院提起诉讼，泰安市中级人民法院指定本院管辖，本院于2015年3月23日立案受理。本院依法组成合议庭，于2015年4月15日组织当事人交换证据（第三人王修顺未参加），同年5月6日公开开庭审理了本案。原告***、**、郭运甲、郭静、郭文龙、郭运洪、郭运明及八位原告的委托代理人吴明锋，被告宁阳县国土资源局的委托代理人曹阳、周永华，第三人居委会的委托代理人田青、张会燕，第三人王修顺，第三人大成公司的委托代理人张澎均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告***、**、郭运甲、郭静、郭文龙、郭运洪、郭运明于2014年10月30日向被告递交《申请书》，申请事项为：“被申请人大成公司公然在耕地上建造预制厂，违法占用耕地100亩，请求责令限期拆除所有非法建筑物，恢复土地原状，并依法进行处罚”。
原告诉称：“柒亩地”是象到村的基本农田，南至南许村土地，东至张庄土地，西至郭台路，北至乡村路，面积约80亩。该片土地是郭氏家族祖传林地，埋葬着多代祖先。2013年9月，居委会将该土地从居民手中返租倒包收回后租赁给王修顺，王修顺经居委会同意又转租给大成公司，居委会公开让两第三人违法进行非农业建设，大成公司在未办理任何农用地转用手续、未通知原告迁林的情况下，公然将约80亩土地推平，毁坏其祖坟，铺设水泥地，建造预制厂，盖起平房，圈起院墙，准备建造预制构件。原告于2014年10月30日向被告递交《申请书》，要求被告履行法定职责，依法查处，以书面形式通知，并向文成园社区全体居民公布，满足其知情权。被告始终置之不理，拒不履行法定职责，没有采取任何措施，更没有给原告任何答复。涉案土地属于文成园社区全体居民所有，居委会仅代表居民行使管理权。居委会未经全体居民同意，未经上级行政机关审批便以以租代征的形式，许可王修顺和大成公司建造预制厂的行为是一种典型的、严重的违法行为，给全体郭氏家族造成了极大的精神损失，被告的不作为行为侵犯了原告的人身权及土地使用权。请求确认被告拒不履行查处第三人违法破坏土地的法定职责行为违法，判决被告限期履行法定职责。庭审中，原告将诉讼请求变更为，判决被告履行将犯罪线索移送公安机关立案侦查的法定职责。
被告辩称：2014年10月30日，被告发现大成公司行为涉嫌违法后，及时进行核查，对其下达《责令停止违法行为通知书》，并于2014年11月7日立案。立案后，被告进行了大量的调查取证工作，于2015年2月3日对大成公司作出如下行政处罚：“1、责令十五日内退还非法占用的土地；2、限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、并处非法占地每平方米30元罚款，共计人民币120900元整”。在查处上述案件过程中，发现涉嫌违法地块中部分土地由王修顺承包，被告于2014年12月10日对王修顺予以立案，2015年2月12日对其下达《责令改正违法行为通知书》。因王修顺违法情节轻微，于2015年2月13日决定对其不予行政处罚。综上，对本案所涉土地违法行为，被告已严格履行了职责。同时，鉴于庭审中原告将诉讼请求变更为判令被告履行将犯罪线索移送公安机关立案侦查的法定职责，而该请求不属于人民法院行政诉讼受案范围，请求驳回原告起诉。
第三人居委会未递交书面答辩状，庭审中同意被告的答辩意见。
第三人王修顺未递交书面答辩状，庭审中述称：原告诉称其将土地转包给大成公司、铺设水泥地、建造预制厂均不属实，请求驳回原告诉讼请求。
第三人大成公司述称：1.原告所诉情况不实。该公司没有转租王修顺的土地，公司所使用土地系与居委会签订土地承包合同取得，土地面积为43.11亩，不是80亩，公司也没有推平土地、铺设水泥地、建造预制厂，原告所称祖坟不在该公司用地范围内，更没有毁坏原告的祖坟。2.被告已对该公司的用地行为下达了《责令停止违法行为通知书》，进行了行政处罚。3.该公司为了县政府的发展规划，在县政府、县建设局和被告多方协调下，同意搬迁占地30多亩的预制厂，为此已损失300多万元，预制厂拆迁后的工具、器械无法存放，只能暂时存放在承包地中，没想到又被被告罚款120900元，并限期十五日内退还土地，该公司才是真正的受害者。请求法院查明事实，依法公正裁决。
原告提供了下列证据：1.郭运明、焦富贵、郭新平《土地承包经营权证》中的第1页“承包土地经营状况”；2.录像资料；3.录音资料；4.原告***、**、郭运甲、郭静、郭文龙、郭运洪、郭运明于2014年10月30日向被告递交的《申请书》；5.刘代平、程冠春分别于2015年1月12日出具的《证明》；6.原告的家谱；7.原告于2015年4月20日向被告递交的《刑事案件移送申请书》、邮寄凭证及回执；8.2015年4月17日原告录制的录像资料。
第三人居委会提供了下列证据：1.关于土地使用情况：2013年9月21日原告***、郭运洪、郭运明、郭海涛以及案外人郭永华、郭永房分别与居委会签订的《居民经济合作社入社条款》；“2013年10月日”居委会分别与王修顺和大成公司签订的《土地承包合同》；2.关于坟墓迁移情况：2015年4月11日居委会作出的《文成园社区坟墓迁移情况说明》；2013年10月1日居委会对5个案外人的迁坟通知；13张已迁坟户领取补助收据及1份发放明细。
第三人王修顺未提供证据。
第三人大成公司提供了下列证据：1.“2013年10月日”居委会与大成公司签订的《土地承包合同》；2.2014年12月25日被告对大成公司作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》；3.2015年1月19日被告对大成公司作出的《行政处罚告知书》；4.2015年1月26日被告对大成公司作出的《行政处罚听证告知书》；5.2015年2月3日被告对大成公司作出的《行政处罚决定书》；6.2014年9月4日泰安万和建设项目管理有限公司作出的《报告书》、2012年8月22日泰安天义房地产评估有限公司作出的《房地产估价被告》；7.《山东省宁阳县革命烈士英名录》（71）-4。
案件审理过程中，原告于2015年4月20日向被告递交了《刑事案件移送申请书》，申请事项为：“1、撤销对王修顺的不处罚决定和对大成公司的宁国土资执罚字（2015）25号《行政处罚决定书》。2、王修顺和大成公司的行为已构成非法占用农用地罪，请求依法移送到公安机关追究其刑事责任。”
法庭对原告申请被告履行向公安机关移送大成公司和王修顺破坏土地犯罪线索法定职责的事实是否存在进行了审查。
原告认为，原告于2014年10月30日向被告递交了《申请书》，请求责令大成公司“限期拆除所有非法建筑物，恢复土地原状，并依法进行处罚”，“依法进行处罚”的含义是：如果大成公司的行为不构成犯罪，由被告依法进行处罚；如果构成犯罪，依照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》，将犯罪线索移送到公安机关以追究刑事责任。原告于2015年4月20日向被告递交《刑事案件移送申请书》后，被告仍未履行向公安机关移送大成公司和王修顺破坏土地犯罪线索的法定职责。原告提供了第2、3、4号证据支持其观点。
被告认为，被告于2014年10月30日收到原告递交的《申请书》，且已经对大成公司的违法占地行为作出了行政处罚，对王修顺的行为进行了调查审理，认为王修顺的行为违法情节轻微，决定不予行政处罚。原告于2014年10月30日所递交《申请书》的申请事项中没有将犯罪线索移交公安机关的请求，其于2015年4月20日向被告递交的《刑事案件移送申请书》与本案无关，不属于本案的审理范围。
各第三人均同意被告的意见。
经庭审举证、质证、辩论，本院查明：原告***、**、郭运甲、郭静、郭文龙、郭运洪、郭运明于2014年10月30日向被告递交《申请书》，申请事项为：“被申请人大成公司公然在耕地上建造预制厂，违法占用耕地100亩，请求责令限期拆除所有非法建筑物，恢复土地原状，并依法进行处罚”。被告于2015年2月3日作出宁国土资执罚字（2015）25号《行政处罚决定书》，对大成公司给予如下处罚：“1、责令十五日内退还非法占用的土地；2、限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、并处非法占地每平方米30元罚款，共计人民币120900元整。”
本院认为：
一、原告申请被告履行向公安机关移送大成公司和王修顺破坏土地犯罪线索法定职责的事实不存在。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款关于“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料”的规定，原告应当证明其在行政程序中曾经提出申请的事实。本案原告在行政程序中提出的是请求被告责令大成公司“限期拆除所有非法建筑物，恢复土地原状，并依法进行处罚”的申请，原告于2015年4月20日向被告递交的《刑事案件移送申请书》不是发生在本案的行政程序中，即原告申请被告履行向公安机关移送大成公司和王修顺破坏土地犯罪线索法定职责的事实不存在。
二、原告关于申请被告对大成公司“依法进行处罚”已经包含“向公安机关移送大成公司和王修顺破坏土地犯罪线索”的观点不成立。《国土资源行政处罚办法》第四条规定，“国土资源行政处罚包括：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）限期拆除；（五）吊销勘察许可证和采矿许可证；（六）法律法规规定的其他行政处罚。”因此被告作为国土资源行政主管部门，对土地违法行为只能选择适用上述行政处罚方式的一种或几种，而将犯罪线索移送公安机关系国土资源行政主管部门基于刑法规定所负有的法定职责，不属于行政处罚范畴。
三、是否履行将犯罪线索移送公安机关立案侦查法定职责不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国刑法》第四百零二条规定，行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条规定，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。故被告是否履行向公安机关移送大成公司和王修顺破坏土地犯罪线索不属于行政诉讼受案范围。如果原告认为存在被告不移送犯罪线索的情形，可以依法向有关机关举报。
综上，诉不履行法定职责案件的基础是申请人已经在行政程序中请求行政主体履行法定职责，如果未提出申请而径行到法院提起行政诉讼请求履行法定职责，则其起诉不符合法定条件。原告郭海涛未曾向被告提出过《申请书》，其他各原告虽曾提出过《申请书》，但其请求是对大成公司的行为依法进行处罚，而不是履行向公安机关移交大成公司和王修顺破坏土地犯罪线索法定职责，且被告是否履行该项职责亦不属于行政诉讼受案范围，故原告的起诉不符合法定条件。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告***、**、郭运甲、郭静、郭文龙、郭运洪、郭运明、郭海涛的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。
审 判 长 刘万金
审 判 员 赵德州
人民陪审员 尹新宇
二〇一五年五月六日
书 记 员 赵晓青