四川省资阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）资行终字第3号
上诉人（原审被告）资阳市国土资源局，住所地资阳市雁江区娇子大道二环路口。
法定代表人薛红，职务局长。
委托代理人吴章义，四川豁达律师事务所律师。
委托代理人鲁建红，四川豁达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）四川省阳明实业有限公司，住所地资阳市雁江区皇龙新城小区A座7号楼。
法定代表人杨世华，职务董事长。
委托代理人李长珍，四川迪泰律师事务所律师。
委托代理人何峰，四川壮思律师事务所律师。
原审第三人中交阳明（资阳）置业有限公司，住所地资阳市雁江区皇龙新城。
法定代表人徐玉华，职务董事长。
委托代理人吴敏，四川守仁律师事务所律师。
原审第三人中交投资有限公司，住所地北京市西城区德胜门外大街121号C座3层302号。
法定代表人李茂惠，职务董事长。
委托代理人吴敏，四川守仁律师事务所律师。
原审第三人资阳市人民政府，住所地资阳市雁江区骄子大道。
法定代表人邓全忠，职务市长。
委托代理人戴健，系资阳市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人唐贤勇，系资阳市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人资阳市国土资源局（以下简称市国土局）因与被上诉人四川省阳明实业有限公司（以下简称阳明公司）、原审第三人中交阳明（资阳）置业有限公司（以下简称中交阳明公司）、中交投资有限公司（以下简称中交投资公司）、资阳市人民政府（以下简称市政府）土地出让行政纠纷一案，不服四川省资阳市雁江区人民法院（2012）雁江行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人市国土局委托代理人吴章义、鲁建红，被上诉人阳明公司委托代理人李长珍、何峰，原审第三人中交阳明公司、中交投资公司委托代理人吴敏，市政府委托代理人戴健、唐贤勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被上诉人阳明公司一审起诉认为，2007年7月11日，阳明公司独立报名竞得沱东“李二河坝2007-E-1号”地块608亩的土地使用权，并于同月13日与市国土局签订了《成交确认书》。由于招商引资企业中交投资公司要求将“李二河坝”地块纳入其5.87平方公里统一开发，市政府鉴于招商引资因素予以同意。之后，市政府与中交投资公司就该事项同阳明公司多次交涉，阳明公司为配合市政府招商引资，同意将“李二河坝”地块纳入5.87平方公里进行统一开发，并签订了相关协议。按前述约定，中交投资公司与阳明公司一起成立了中交投资公司控股的“中交（资阳）投资有限公司”和“中交阳明（资阳）置业有限公司”，分别进行5.87平方公里土地一级整理和“李二河坝”房地产开发。2009年5月18日，阳明公司同中交阳明公司共同向市国土局提出申请，请求将“李二河坝”地块的受让人由阳明公司变更为中交阳明公司，并由中交阳明公司完善相关手续的办理工作。市国土局与中交阳明公司签订了《国有土地使用权出让合同》，并办理了部分权属证书的审批手续。事后，阳明公司才发现上述行为违反了国家《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转移暂行条例》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》、《拍卖文件》等法律、法规、规章和相关文件规定，阳明公司与中交阳明公司就“李二河坝”地块608亩土地开发事宜联合向市国土局申请的行为及市国土局与中交阳明公司签订《国有土地使用权出让合同》和办理相关权证及审批文件都是违法行为。阳明公司于2010年7月20日向市国土局及雁江区分局提出了《关于对李二河坝﹤国有土地使用权出让合同﹥的整改并重新签订合同的申请》，市国土局收到后没有对阳明公司的申请进行答复并采取行为。请求人民法院依法判决撤销市国土局与中交阳明公司签订的沱东“李二河坝2007-E-1”地块的《国有土地使用权出让合同》的行政行为，并依据资国土（2007）004号《资阳市国有土地使用权成交确认书》的内容与阳明公司签订沱东新区“李二河坝2007-E-1号”地块的《国有土地使用权出让合同》。
上诉人市国土局一审答辩认为，阳明公司作为本案当事人，主体不适格。阳明公司仅作为中交阳明公司的股东，对该幅土地使用权不享有原告资格；阳明公司起诉超过了法定期限。从2007年8月起，阳明公司深知土地使用权的受让主体已经变更的事实，至本案起诉时，已经超过法律规定的起诉期限；市国土局与中交阳明公司签订《国有土地使用权出让合同》，并未违反有关国有土地使用权出让的规定。按照国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》的规定，申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同》；阳明公司存在不诚信的行为。根据阳明公司与中交投资公司签订的有关协议，双方共同成立中交阳明公司，后因阳明公司与中交投资公司在合作上产生纠纷，就要求市国土局变更有关手续，推翻自己所有的真实意思表示，其行为出尔反尔，是不诚信的。请求人民法院依法驳回阳明公司的诉讼请求。
原审第三人中交阳明公司一审参诉认为，同意市国土局的答辩意见。另外，市国土局与中交阳明公司就“李二河坝2007-E-1号”地块608亩土地使用权而签订《国有土地使用权出让合同》的行为在实体、程序上均合法有效。“李二河坝”地块的《拍卖须知》第十条“注意事项”第三项中，已明确规定“申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容，市国土局可以根据拍卖结果与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权变更合同协议》，市国土局也同意直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》”，上述《拍卖公告》的规定并非市国土局独创，而是依据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》予以严格执行；阳明公司竞得土地后，按照《拍卖公告》规定的程序，于2009年5月18日向市国土局分别出具《申请》和《承诺书》，从主观上，均为其真实意思的表示，市国土局不存在实体、程序违法的问题；本案争议地块的实际履行及土地价款的支付，是严格按照《拍卖公告》的规定予以严格执行。阳明公司竞拍成功后，土地价款由中交阳明公司予以缴纳，后期中交阳明公司成立后，阳明公司也成为持有中交阳明公司7.64%股权的股东。故，无论从阳明公司与中交投资公司签署的《合资建设经营李二河坝地块合同书》、还是从中交阳明公司成立的法定手续，以及阳明公司向市国土局出具的《申请》中，均清晰阐述阳明公司主张地块的使用权人为中交阳明公司。市国土局的行政行为无论从实体上、程序上均不存在瑕疵，请求人民法院驳回阳明公司的诉讼请求。
原审第三人中交投资公司一审参诉意见与中交阳明公司一致。
原审第三人市政府一审参诉认为，市国土局与中交阳明公司签订《国有土地使用权出让合同》，市政府并非签订主体，与该签订行为无关；阳明公司起诉已超过起诉期限，该地块在2008年就开工建设，阳明公司认为侵犯其权利，在知道起3个月应当提起诉讼。请求人民法院驳回阳明公司诉讼请求。
原审法院查明，2007年6月19日，市国土局编制沱东“李二河坝2007-E-1”地块《国有土地使用权拍卖文件》，同月21日市国土局在《资阳日报》上登载《资阳市国土资源局国有土地使用权拍卖出让公告》（2007告字（6）号］，以公开拍卖方式出让位于沱东“李二河坝2007-E-1号”地块的608亩国有土地使用权。
2007年7月13日，市国土局与阳明公司签定《成交确认书》，确认竞得人阳明公司以拍卖受让方式竞得该地块，交纳保证金1200万元，成交价1.57亿元。约定竞得人须2007年8月10日前到位成交价款，交易手续费、土地评估费、测绘费、公证费由竞得人按成交价的1%包干交纳。
2007年7月20日，市国土局与中交阳明公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，由中交阳明公司支付了剩余的1.45亿元土地价款。之后，市政府预支付给予了中交阳明公司1.57亿元作为该宗地开发上公益设施建设的基础配套费。中交阳明公司在该宗土地开发时已作了部分配套公益设施建设。
2007年8月6日，市政府办公室向中交投资公司发出《关于李二河坝地块受让人相关事宜的函》，告知：1、根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》的有关规定，竞买人竞得土地后，申请人将受让人变更为新注册的公司名下是允许的。2、在合作各方以新注册的公司名义或以合作各方共同指定的一方缴款，不论是谁的缴款均可视为原竞得人的缴款。在先满足缴款约定的条件下，再按程序变更受让人，将出让合同、出让批文、土地使用权证办到新的受让人名下。
2007年8月8日，市政府作为甲方与作为乙方的中交投资公司签订《合作协议书》，内容为双方接触前，中交投资公司的合作伙伴阳明公司已竞得李二河坝608亩地块。就沱东新区50平方公里一级土地开发及市政基础设施项目建设投资项目合作事宜达成协议：本协议签订后2日内，乙方将1.45亿人民币（阳明公司已交纳1200万保证金），通过中交投资公司与阳明公司成立的合资公司汇入市政府土地出让金收款帐户。市政府承诺按照资阳市人民政府办公室《关于李二河坝地块受让人变更相关事宜的函》的要求，将本地块的使用权证转到合资公司名下等。
2007年8月8日，中交投资公司与阳明公司签订《合资建设经营李二河坝地块合同书》，约定双方共同出资组建“中交阳明（资阳）置业有限公司”，合作开发经营“李二河坝”的608亩土地。中交阳明公司注册资本人民币1000万元，中交投资公司现金出资923.6万，占股份93.36%，阳明公司出资人民币76.4万元，占股份7.64%。同日双方召开第一届股东会议并形成中交阳明公司章程。
2007年8月10日，经资阳市工商行政管理局核准，中交阳明公司登记成立，中交阳明公司以阳明公司名义交纳1.45亿竞买土地出让金，加上原阳明公司交纳1200万元保证金共计1.57亿元。
2008年6月12日，市政府与中交投资公司签订《四川省资阳市沱东区一期项目5.87平方公里土地开发整理及市政基础设施项目投资建设合同书》，约定中交投资公司享有所投资的本项目区域内的土地开发整理权和与本项目相关的其他权利，该等权利是唯一的，仅为中交投资公司所享有。另外还对“李二河坝”地块608亩土地二级开发进行了约定，前期已拍卖的“李二河坝”地块的相关事项仍按土地拍卖文件约定执行，由竞得人承担相应的权利和义务，该地块纳入本项目总体开发建设范围内。协议约定如中交投资公司决定放弃本项目的投资建设，市政府将收回土地使用权，将1.45亿人民币连本带息从合资公司账户中汇回中交投资公司账户。
2009年4月30日上午，资阳市雁江区人民政府与中交投资公司就约定事项达成《关于沱东新区开发建设合作模式问题的备忘录》（2009年8月17日备忘录书面形成），约定将沱东新区一期范围内5.87平方公里土地与市政基础设施项目建设由打捆自求平衡，变为单个项目与相应价值土地局部平衡。雁江区人民政府通过融资、招商引资及其他方式引入业主从事沱东新区开发建设单个项目合作，中交投资公司可在同等条件下优先。中交投资公司拟启动“李二河坝”开发建设，以疏通“李二河坝”泄洪渠道及堆放中央大道弃土，政府相关部门应积极做好服务。由于“李二河坝”地块属中交投资有限公司竞得地块，双方一致同意在启动沱一桥至沱二桥路堤结合的规划设计工作中，采纳中交投资公司合理建议，在项目规划中融入中交投资公司的建议意见。
2009年5月18日，阳明公司与中交阳明公司向市国土局写出申请，申请将成交确认书上的阳明公司变更为中交阳明公司，并由中交阳明公司负责完善后续的出让合同、国有土地使用权等相关手续的办理工作。同日写出《承诺书》，承诺由此产生的法律、经济纠纷与政府职能部门无关。
2010年3月5日，市政府向中交阳明公司出具《关于同意中交阳明（资阳）置业有限公司受让国有土地使用权的批复》［资府国土函（2010）238号］；市政府2010年5月28日、10月15日先后向中交阳明公司颁发资阳国用（2010）第BA116036号、第BA111332号、第BA111333号国有土地使用权证，面积约168.8亩。
2010年7月20日、21日，阳明公司先后向市国土局、市国土局雁江区分局提出《关于对沱东李二河坝地块﹤国有土地使用权出让合同﹥进行整改并重新签订的申请》，两级国土局均未作答复。
原判认为，涉案位于资阳市沱东“李二河坝2007-E-1号”地块，2007年7月11日公开拍卖时已由阳明公司竞得使用权，也与市国土局签订了《资阳市国有土地使用权成交确认书》。市国土局却于2007年7月20日就该宗土地与中交阳明公司签订了《国有土地使用权出让合同》，将该宗土地的受让人由阳明公司变更为中交阳明公司，其具体行政行为已对阳明公司的权益产生了实际影响。最高人民法院（2010）行他字第191号给予山东省高级人民法院请示的答复“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”。故，阳明公司以成交确认人的身份提起本案诉讼，是有行政诉讼原告的主体资格。
原判认为，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”，阳明公司于2010年10月22日提起本案诉讼，并未超过法定的起诉期限。
原判认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”。第十四条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”。市国土局是涉案订立《土地出让合同》的发动者，与中交阳明公司签订《土地出让合同》的行为是依法履行的行政职权，故是本案适格被告。
原判认为，阳明公司于2007年7月11日经公开拍卖，竞得资阳沱东“李二河坝2007-E-1号”地块的使用权，与市国土局签订了《土地使用权成交确认书》并交纳1200万元保证金的事实各方无异议；国土资源部所颁发的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》是有规章效力的法律规范，对于规范行政机关在招标，拍卖或者挂牌方式出让国有土地的具体行政行为中有效并合理，可作为本案认定被诉具体行政行为合法性的参照性文件。该规范第10条2款6项规定“申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》；也可按约定直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》”。《中华人民共和国公司法》第七条规定：“依法设立的公司，由公司登记机关发给公司营业执照。公司营业执照签发日期为公司成立日期”。《中华人民共和国民法通则》第三十六条规定：“法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭”。依上述法律规定，由此可见，法人的成立和民事权利能力的取得应当以工商注册登记的时间为准。但市国土局提交的证据显示市国土局与阳明公司于2007年7月11签订《成交确认书》，与中交阳明公司于2007年7月20日签订《土地出让合同》，市政府与中交投资公司于2007年8月8日签订《资阳市人民政府与中交投资有限公司的合作协议》，2007年8月8日形成《中交阳明（资阳）置业有限公司第一届股东会决议》；资阳市人民政府办公室2007年8月6日形成《关于李二河坝地块受让人变更相关事宜的函》，阳明公司与中交投资公司共同出资成立的第三人中交阳明公司于2007年8月10日经资阳市工商行政管理局核准登记注册。上述相关规定和原始证据说明市国土局在与中交阳明公司签订《土地出让合同》时，中交阳明公司尚未登记成立，以该公司名义签订《土地出让合同》，中交阳明公司主体不具真实性，不符合行政相对方订立行政合同法定缔约条件。综上认为，市国土局在未收到阳明公司拟成立新公司对竞得土地进行开发的申请信息的情形下，与尚未经工商部门登记成立的中交阳明公司签订《土地出让合同》的具体行政行为违法法定程序。
原判认为，虽然市国土局与中交阳明公司签订《土地出让合同》的具体行政行为违法法定程序，但由于在该宗土地的开发中，市政府已投入大量资金对其基础公益设施予以建设，撤销被诉具体行政行为将会给国家利益、公共利益造成重大损失。据此，原判依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”的规定，判决，一、确认被告资阳市国土资源局于2007年7月20日与第三人中交阳明（资阳）置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：100-2007E-00470）的具体行政行为违法；二、责令被告资阳市国土资源局采取相应的补救措施。本案受理费50元，由被告资阳市国土资源局负担。
市国土局不服原审判决，向本院提起上诉认为，一、当事人与国土部门签订的《国有建设用地使用权出让合同》属民事行为，应接受民事法律调整，适用民事审判程序，一审将土地出让合同认定为具体行政行为没有法律依据。土地出让合同的性质本身存在争议，最高人民法院在四川省高级人民法院的回函中确认“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为”，但并未将拍卖行为结束后签订出让合同的行为也作为行政行为；最高人民法院在《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》中，明确审理国有土地使用权合同纠纷案件应当结合民事审判实践。并且，在《民事案由规定》中，将建设用地使用权合同纠纷以及建设用地使用权出让合同纠纷，明确规定在了第四部分第十项“合同纠纷”之下。二、阳明公司对诉讼标的不享有诉讼利益，不具有原告资格。一审判决关于阳明公司以成交确认人的身份提起本案诉讼，具有行政诉讼原告的主体资格的认定是错误的。从阳明公司的诉讼请求（一是撤销上诉人对外签订的土地出让合同，二是要求与之签订土地出让合同）看，成交确认书并不是本案争议的标的。三、依照阳明公司的申请，市国土局与中交阳明公司签订土地出让合同，无需再履行告知义务，并且阳明公司一直参与项目开发，应当知道市国土局与中交阳明公司签订的土地出让合同，阳明公司现提起本案诉讼，已超过法定的起诉期限。四、一审判决关于市国土局所签土地出让合同违法，存在事实不清的认定，在适用法律和论述逻辑上均有错误。一审法院认为，中交阳明公司作为新公司，尚未注册成立，以该公司名义签订土地出让合同，主体不具有真实性，不符合行政相对方订立行政合同法定缔约条件。该认定完全忽视了案件事实。中交阳明公司的主体的真实性以及出让合同签章的真实性，各方当事人均无异议。出让合同形成时间之所以早于公司设立时间，是各方为了保证在签订成交确认书后的有效期内签订出让合同，中交阳明公司设立后，补了一个签章手续，这并不影响出让合同效力。综上，请求撤销原审判决，改判驳回阳明公司的诉讼请求。
阳明公司二审答辩认为，一、市国土局代表人民政府将国有土地许可与第三人使用，是履行行政职责，也是具体行政行为，其与中交阳明公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》属典型的行政合同。二、阳明公司具有原告的主体资格。市国土局与阳明公司签订了《成交确认书》，该确认书在未经法定程序撤销前，市国土局只能与阳明公司签订土地出让合同。否则，既是对具体行政行为的改变，也是对阳明公司权益的侵害。本案正是市国土局违反《成交确认书》这一具体行政行为，擅自将阳明公司竞得的土地使用权与尚未成立的中交阳明公司签订土地出让合同，这一行为的改变，在法律上与阳明公司有着当然的利害关系。三、阳明公司起诉未超过法定的起诉期限。市国土局改变《成交确认书》的内容，与中交阳明公司签订土地出让合同，该行为属新的行政行为，却未告知阳明公司，依相关规定，应视为阳明公司不知道该行政行为。四、一审判决认定市国土局与中交阳明公司签订的土地出让合同的程序违法，既认定正确又适用法律得当。案涉土地拍卖时，中交阳明公司还未成立，不具有民事权利和行为能力，当时没有参加拍卖的主体资格，中交阳明公司实际也未参与土地拍卖活动，市国土局与中交阳明公司签订出让合同的程序违法，该合同亦属无效。综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
中交阳明公司、中交投资公司二审参诉认为，依照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》等规范性规定和案涉土地的《拍卖须知》规定，以及阳明公司出具的《申请》和《承诺书》等证据，可以确定阳明公司主张地块的使用权人为中交阳明公司。市国土局与中交阳明公司就“李二河坝2007-E-1号”地块608亩土地使用权而签订《国有土地使用权出让合同》的行为在实体、程序上均合法有效。
市政府二审参诉意见与上诉人一致，并认为土地出让合同的主体并非市政府，与其无关。请求支持上诉人的上诉请求。
除一审查明的事实外，本院另查明，市国土局于2007年6月27日制作了《国有土地使用权拍卖出让须知》，针对案涉国有土地使用权拍卖的申请、资格审查、竞价规则等事项予以了确定，并对外公布，该须知载明有如下内容：一、为了维护本次拍卖活动的公开、公正、公平和诚实信用的原则，特制订本《须知》。竞买人须认真阅读本《须知》的所有条款，并严格按照本《须知》的要求参加本次拍卖活动，承担相应的法律责任；十（三）、申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。我局可以根据拍卖结果与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》，我局也同意直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》。
还查明，“李二河坝2007-E-1号”地块608亩土地已部分进行了开发建设，大量开发房屋已销售，该宗土地上大部分建筑已进行拆迁，市政府和雁江区政府已投入大量资金进行市政基层设施建设。
原审查明的事实和本院查明的事实有相关证据载卷佐证，本院予以确认。
本院认为，一、关于阳明公司是否有原告资格提起本案行政诉讼的问题。被上诉人阳明公司通过申请参加案涉国有土地使用权出让的拍卖活动，获得竞得人资格，并与上诉人市国土局签订了《成交确认书》，按相关规章等规范性文件及市国土局制作的《拍卖须知》等拍卖文件的规定，阳明公司取得了与市国土局签订《国有土地出让合同》的权利，而市国土局却选择了与中交阳明公司签订，该行为致使阳明公司获得的签订土地使用权出让合同的权利落空，可能使其财产权益受损。阳明公司与市国土局该行为具有行政法律上的利害关系，具有作为原告提起本案行政诉讼的主体资格。上诉人和第三人认为被上诉人不具有原告主体资格的上诉理由不能成立，本院不予支持。
二、关于本案是否属于行政诉讼受案范围问题。根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二条第二款“本规定所称拍卖出让国有土地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出让结果确定土地使用权的行为”等相关规定，市国土局以拍卖方式出让案涉国有土地使用权，须先后经过编制确定出让方案、编制出让文件、发布出让公告、竞买人申请和资格审查、拍卖（签订成交确认书）、签订出让合同、发布出让结果、交付土地、办理土地登记等相关程序。上诉人市国土局按照上述程序组织实施拍卖出让国有土地使用权的行为是履行法定职责，属于对当事人权利义务产生实际影响的具体行政行为。本案中，上诉人市国土局在拍卖出让案涉国有土地使用权过程中，进行了编制拍卖出让文件，发布拍卖公告、组织拍卖会、与被上诉人阳明公司签订《成交确认书》等程序，但却最终选择与未经申请、未参加拍卖活动的中交阳明公司签订《国有土地使用权出让合同》，该签订出让合同的行为是否正确行使了权利、严格履行了职责，成交确认人阳明公司提出了质疑，并提起本案诉讼，原审人民法院依法受理符合最高人民法院关于行政诉讼受案范围的规定。上诉人认为本案不属于行政诉讼受案范围的上诉理由不能成立，本院不予支持。
三、关于阳明公司提起本案诉讼是否已超过法定的起诉期限的问题。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（一）项“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外”的规定，市国土局认为阳明公司的起诉已超过法定的起诉期限，应提供相关的证据证明。从本案证据证明的事实看，上诉人市国土局未提供证据证明其选择与中交阳明公司签订《国有土地使用权出让合同》后，按国土资源部发布的《招标拍卖出让国有土地使用权规定》中的规定及时公布出让结果，从而无法确定该结果已让社会公众知晓，包括阳明公司。同时，市国土局也未提供证据证明其与中交阳明公司签订出让合同后将该事实告知阳明公司以及阳明公司应当知道该事实。因此，阳明公司在不知道市国土局另行选择与中交阳明公司签订土地出让合同的情况下，按司法解释的规定，其最长起诉期限为20年，在知道或应当知道该行为之日起2年内提起诉讼均未超过法定最长起诉期限。2010年7月20日，阳明公司向市国土局及雁江区分局提出了《关于对李二河坝﹤国有土地使用权出让合同﹥的整改并重新签订合同的申请》，市国土局收到后没有对阳明公司的申请进行答复并采取行为，据此可以推定阳明公司最迟应当在此时知道市国土局已另行选择与中交阳明公司签订土地出让合同的情况，其于2011年12月27日提起本案诉讼，未超过法定的起诉期限。上诉人和第三人认为被上诉人原审的起诉已超过法定起诉期限的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。
四、关于市国土局与中交阳明公司签订的《国有土地使用权出让合同》是否合法的问题。案涉国有土地使用权的出让采取的是拍卖形式，因此，有权与出让人签订土地出让合同主体的最基本条件是申请参加拍卖活动，签订成交确认书的主体，或者在参加竞拍时的申请书中明确载明依法成立的主体。但在中交阳明公司拍卖当时未设立、也未在阳明公司的竞拍申请书中载明的情况下，市国土局即与中交阳明公司签订了《国有土地使用权出让合同》，其行为违反了国土资源部发布的《招标拍卖出让国有土地使用权规定》中关于拍卖国有土地使用权应遵照的法定程序。其次，即使要按国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》的规定与新公司签订土地出让合同，也必须按规范所规定的程序“申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》；也可按约定直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》”进行。本案中无证据证明阳明公司在申请参加拍卖活动时提供的申请中有拟成立新公司对案涉土地进行开发的意愿，更谈不上载明拟成立新公司的出资构成、成立时间等内容。虽然2009年5月18日，阳明公司与中交阳明公司向市国土局写出申请，申请将成交确认书上的阳明公司变更为中交阳明公司，并由中交阳明公司负责完善后续的出让合同、国有土地使用权等相关手续的办理工作。同时也写出《承诺书》，承诺由此产生的法律、经济纠纷与政府职能部门无关。但该行为时间在合同行为时间一年多以后，并不能证明上诉人与中交阳明公司签订《国有土地使用权出让合同》的合法性。上诉人对国有土地进行出让和管理的依据是国家法律、法规和有效的规范性文件以及合法有效的政策，并不得以当事人的申请而违反相关法律规范。原判认定上诉人市国土局与第三人中交阳明公司2007年7月20日签订《土地出让合同》的行为违反法定程序认定事实清楚；原判依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条确认被上诉人资阳市国土资源局于2007年7月20日与第三人中交阳明（资阳）置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：100-2007E-00470）的具体行政行为违法并判决责令被告资阳市国土资源局采取相应的补救措施适用法律正确。上诉人和第三人请求撤销原审判决，驳回被上诉人原审的诉讼请求不能成立，本院依法不予支持。
综上所述，本院认为，上诉人市国土局上诉的事实和理由不能成立，本院依法不予支持；第三人二审主张的事实和理由亦不能成立，本院依法不予支持；原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人资阳市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 阳 勇
审判员 黄 海
审判员 戴劲松
二〇一四年二月二十六日
书记员 陈淮英