合肥国源展览展示有限公司与肥西县公共资源交易监督管理局资源行政管理:其他(资源)一审行政判决书

来源:中国裁判文书网

案件编号:

案由:

资源行政管理:资源

执行法院:

肥西县人民法院

日期:

2017-03-27

安徽省肥西县人民法院
行 政 判 决 书
(2015)肥西行初字第00051号
原告:合肥国源展览展示有限公司,住所地安徽省合肥市,组织机构代码证号75297874-9。
法定代表人:张玉霞,经理。
委托代理人:童善生,该公司员工。
委托代理人:胡俊国,安徽禾森律师事务所律师。
被告:肥西县公共资源交易监督管理局,住所地安徽省合肥市肥西县,组织机构代码证号66620306-6。
法定代表人:汤忠玉,局长。
委托代理人:左旭东,该局党组成员。
委托代理人:郭宏洋,安徽天瑞律师事务所律师。
原告合肥国源展览展示有限公司(以下简称国源公司)不服被告肥西县公共资源交易监督管理局(以下简称肥西公管局)作出的行政处理决定,于2015年11月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后,于2015年11月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2015年12月30日公开开庭审理了本案。原告国源公司的委托代理人童善生、胡俊国,被告肥西公管局的委托代理人左旭东、郭宏洋到庭参加诉讼。本案在审理期间,根据原告国源公司的申请,本院于2016年4月6日裁定对本案中止诉讼,现因中止诉讼的原因消除,依法恢复诉讼。本案现已审理终结。
被告肥西公管局于2015年9月22日作出肥公管字[2015]40号《关于对刘铭传纪念馆展览工程设计施工一体化项目招投标质疑事项的处理决定》,认定:肥西县文广新局于2015年1月申报“刘铭传纪念馆展览工程设计施工一体化”项目,并经县政府批准采用公开招标方式。同年4月15日该项目在肥西县公共资源交易中心(以下简称肥西交易中心)开标,评标委员会(包括业主肥西县文广新局代表)评审确定国源公司(联合体单位:龙邦装潢股份有限公司,以下简称龙邦公司)为预中标人,4月16日公示了项目评审结果。开标当天和公示期间,肥西交易中心收到了相关投标人对该项目评审结果的书面质疑。肥西交易中心按程序受理质疑并组织人员进行了调查。经调查,国源公司在与安徽景龙设计装饰有限公司(以下简称景龙公司)、南京水晶石数字科技有限公司(以下简称水晶石公司)所组成的联合体在投标过程中因为提供虚假的业绩材料谋取中标被怀远县招标采购管理局(以下简称怀远招标局)自2015年4月13日记入不良行为记录,并限制3年内不接受其联合体投标情况属实。由于引用法律依据不足,该局决定撤销2015年5月14日作出的《关于对刘铭传纪念馆展览工程设计施工一体化项目招投标质疑事项的处理决定》(肥公管字[2015]26号),并根据《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第二十二条第五款、第二十四条、第七十七条第一款、《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《政府采购法实施条例》)第十七条第四款的规定,重新决定取消第一预中标人国源公司(联合体单位:龙邦公司)预中标资格,对涉案项目作重新招标处理。
原告国源公司诉称:肥西县文广新局于2015年1月申报“刘铭传纪念馆展览工程设计施工一体化”项目,并经县政府批准采用公开招标方式。同年4月15日在肥西交易中心开标,评标委员会评审确定原告(联合体单位:龙邦公司)为预中标人。在本次投标过程中,原告严格按照招标文件的指导要求,精心组织材料,整个投标活动完全符合法律规定,应为合法有效。但被告于同年5月14日作出处理决定,取消了原告的预中标资格。原告对此向肥西县人民政府提起行政复议,县政府于同年8月25日作出复议决定,依法撤销了被告作出的决定,并责令被告重新作出具体行政行为。同年9月22日被告再次作出决定,取消了原告(联合体单位:龙邦公司)预中标资格并决定重新招标。
“法不禁止即为允许”是司法实践中通行的原则,涉案项目的招标文件是整个招标工作的法律依据,该招标文件没有规定在外地有不良行为记录的单位不得参加本次投标,依据《工程建设项目施工招标投标办法》(七部委30号令)第二十八条“招标文件应当明确规定的所有评标因素,以及如何将这些因素量化或者据以进行评估。在评标过程中,不得改变招标文件中规定的评标标准、方法和中标条件”的规定,被告取消原告第一预中标人资格违反上述法律规定,应当依法撤销。重新招标的情形在《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招投标法》)及其实施条例中作出了明确的规定,本案并不符合法定重新招标的条件,被告作出重新招标的法律依据不足,也应当依法撤销。
被告引用了《政府采购法》第七十七条第一款、第二十二条第五款、第二十四条及《政府采购法实施条例》第十七条第四款等法律规定,从而取消了原告的预中标资格,但原告在本次投标过程中没有违反上述法条的规定。因为:一、原告与景龙公司、水晶石公司组成的联合体的确于2015年4月13日被怀远招标局记入不良行为记录,理由是联合体中水晶石公司提供虚假的业绩材料,被该局限3年内在怀远县范围内不接受该联合体投标。该行政处罚决定具有明确的地域限制,不可能突破怀远县范围,并未限制原告在怀远县范围以外的地区参加投标。另外,原告在涉案项目的投标过程中,也没有提供虚假材料的违法行为,不符合《政府采购法》第七十七条第一款的规定;二、被告依据《政府采购法》第二十二条第五款的规定,认为原告有重大违法记录。而《政府采购法实施条例》第十九条对重大违法记录作了列举式说明,是指供应商因违法经营受到刑事处罚或责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。原告既没有受到责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚,更没有受到刑事处罚。显然,被告界定原告有重大违法记录无任何法律和事实依据;三、被告依据《政府采购法》第二十四条对行政处罚关系中的连带责任作出了不利于原告的解释。该连带责任是指联合体在整个经营过程中产生不利民事后果,各方均应就中标项目向招标人承担连带履行义务,是一种民事责任的承担,而非行政责任的承担。对联合体被怀远招标局限制投标,记入不良记录,原告没有任何的过错。原告和联合体中的兄弟单位是平等的民事主体关系、合作关系,原告不具备审查联合体中兄弟单位材料真伪的权力,不能把其他单位的过错强加到原告头上,更谈不上有重大违法记录。即使原告在怀远县因为联合体中其他单位而承担了连带责任,也仅限于怀远县的项目。涉案项目招标文件并没有对此作出任何限制性规定,原告在涉案项目的投标行为完全合法;四、被告认为原告违反了《政府采购法实施条例》第十七条第四款的规定,即原告没有在涉案项目投标过程中提交无重大违法记录的书面声明。招标文件是本次投标的唯一法律依据,况且涉案项目是暗标,原告的投标行为完全响应招标文件的规定,更没有违反《政府采购法》第二十二条第五款的规定。
为此,原告现依法向贵院提起行政诉讼,请求判令撤销被告作出的肥公管字[2015]40号《关于对刘铭传纪念馆展览工程设计施工一体化项目招投标质疑事项的处理决定》,并由被告承担本案的诉讼费用。
原告国源公司向本院提交了以下证据:
一、招标文件,证明原告中标符合招标文件规定,被告的行政决定错误,违反了文件规定;
二、合肥公共资源交易中心中标公示,证明原告取得刘铭传纪念馆展览工程设计施工一体化项目的预中标资格;
三、怀远招标局决定和通报,证明原告和其他单位组成的联合体因其他单位提供了虚假的业绩材料,被该局记入不良行为记录,与原告没有直接关系;
四、肥西公管局(2015)26号文件,证明原告被被告取消了预中标资格;
五、肥西县人民政府(2015)4号《行政复议决定书》,证明原告提起行政复议后,肥西县公管局(2015)26号文件被依法撤销;
六、肥西公管局(2015)40号文件,证明被告再次取消了原告预中标资格;
七、经典案例,证明中铁十八局曾于2010年9月在甘肃省严重违法谋取中标,被取消中标资格。但2011年4月,其照常能在天津开发区合法中标。
被告肥西公管局辩称:一、原告主张对于联合体被怀远招标局限制投标、记入不良记录名单与其无关,其没有任何过错,是没有任何事实和法律依据的。首先,从事实层面来看,《关于取消国源公司、景龙公司、水晶石公司(联合体)第一中标候选人资格的决定》、《关于对国源公司、景龙公司、水晶石公司(联合体)处理的通报》两份文件之中取消第一中标候选人资格以及作出不良行为记录均是针对国源公司、景龙公司、水晶石公司三方共同作出的,而原告主张只是水晶石公司存在过错,该行政处罚与其无关,显然没有事实和法律依据;其次,从法律角度来看,《政府采购法》第二十四条明确规定:“两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体,以一个供应商的身份共同参加政府采购;联合体各方应当共同与采购人签订采购合同,就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。”从该条款可以看出,一旦各方组成联合体,实际上就是一个供应商身份,该联合体的行为当然及于联合体各方,应该互相承担连带责任,所以对于相应的行政处罚,当然也是及于联合体各方的;再次,从价值层面来看,两个以上自然人、法人或者其他组织之所以要组成联合体,实际上就是需要形成一个利益共同体,根据权利义务对等的基本原则,联合体各方既然利益共享,那么风险就应该共担,而不能只享受利益,不承担责任。并且从鼓励诚信的角度,联合体各方在以一个供应商身份参加政府采购活动的时候,就应当负有相互之间监督督促、诚实守信的义务。如果只对利益共享,而对风险和责任一概规避,显然也是违背了联合体制度的设计初衷,如此一来,也就大大降低了联合体各方的违法成本,势必造成联合体投标行为的混乱和无序,给招投标市场带来巨大的隐患和不利影响。
二、原告主张因该行政处罚只限制其在怀远县公共资源交易中心投标,因此其可以在肥西交易中心投标,也没有事实和法律依据。首先,被告取消原告的预中标资格,是根据《政府采购法》第七十七条“供应商有下列情形之一的,处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款,列入不良行为记录名单,在一至三年内禁止参加政府采购活动,有违法所得的,并处没收违法所得,情节严重的,由工商行政管理机关吊销营业执照;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)提供虚假材料谋取中标、成交的;……”的规定作出的,并非仅仅是依据怀远招标局的行政处罚作出的;其次,从《关于取消国源公司、景龙公司、水晶石公司(联合体)第一中标候选人资格的决定》可以看出,该联合体之所以被取消中标候选人资格,正是由于提交了虚假的业绩材料谋取中标、成交。符合《政府采购法》第七十七条第一款的规定,应该禁止其在一至三年内参加政府采购活动;并且,从《政府采购法》第七十七条可以看出,所针对的主体是“供应商有下列情形之一的…”而《政府采购法》第二十四条明确规定了:“两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体,以一个供应商的身份共同参加政府采购。”原告在参与怀远招标局的招投标活动中,其供应商身份因提供虚假材料谋取中标、成交,从而被取消中标资格、作不良行为记录,完全符合法律规定的禁止其参加政府采购活动的情形。
三、原告的行为也违背了《政府采购法》第二十二条第五款、《政府采购法实施条例》第十七条第四款的规定。根据《政府采购法实施条例》第十七条“参加政府采购活动的供应商应当具备政府采购法第二十二条第一款规定的条件,提供下列材料:(四)参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明…”的规定。原告在本次投标中并没有提供其参加政府采购活动前三年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明,显然违反了法律的禁止性规定。
四、原告主张招标文件是本次投标的唯一法律依据,而忽视法律、法规更高位阶的法律效力,是不能成立的。在我国,一切民事活动都要遵守法律、法规的规定,我国的各种法律渊源也形成了一个由上至下,处于不同位阶、具有不同效力的法律渊源体系。从《中华人民共和国立法法》第八十八条、第八十九条的规定也可以看出,任何民事活动都应当遵守法律的规定,任何违反法律禁止性规定的行为都是违法的,原告主张只要遵守了招标文件的规定就不需要再遵守法律的规定显然是不能成立的。
综上所述,我局所作出的行政决定有充分的事实和法律依据,原告的主张不能成立。
被告肥西公管局向本院提交了以下证据、依据:
一、《关于取消国源公司、景龙公司、水晶石公司(联合体)第一中标候选人资格的决定》,证明上述三家公司在怀远招标局提供虚假材料谋取中标被取消中标资格;
二、《关于对国源公司、景龙公司、水晶石公司(联合体)处理的通报》,证明上述三家公司在怀远招标局有不良行为记录;
三、《政府采购法》、《政府采购法实施条例》,系作出行政行为的法律依据。
经庭审质证,对肥西公管局所举证据,国源公司的质证意见为:证据一、二的真实性无异议,对关联性及证明目的有异议,联合体提供虚假材料不能说明是原告提供的,不能取消原告的中标资格;证据三无异议。
对国源公司所举证据肥西公管局的质证意见为:证据一的真实性无异议,但证明目的有异议,原告的行为也要符合法律规定;证据三真实性无异议,但怀远县的通报是针对三家公司作出的,原告主张该处罚与其无关是不成立的;证据七真实性无法核实,与本案也无关联性;证据二、四、五、六无异议。
本院对上述证据认证如下:
肥西公管局所举证据一、二系怀远招标局针对原告等三家公司组成的联合体所作出的取消其第一中标候选人资格、作不良行为记录等的行政决定,符合证据特征,对该两份证据的证明效力予以认定。证据三系现行有效的法律和行政法规,可以作为法律依据;国源公司所举证据一、二、三、五符合证据特征,且被告无实质性异议,故对该四份证据的证明效力予以认定。证据四已被肥西县人民政府行政复议决定撤销,不具合法性,对其真实性、关联性予以认定。证据六系被诉行政行为的载体,对其真实性、关联性予以认定,其合法性是本案审查的客体。证据七与本案不具有关联性,对其证明效力不予认定。
经审理查明:2015年4月1日,国源公司、景龙公司、水晶石公司组成的联合体被推荐为怀远县。后因他人向怀远招标局投诉,该局经调查,查明水晶石公司存在业绩造假,于2015年4月7日根据《招投标法》及其实施条例的规定决定取消三公司组成的联合体的第一中标候选人资格。此后该局又于2015年4月13日根据《招投标法》及其实施条例的规定,决定对三公司组成的联合体做不良行为记录,并从决定之日起3年内不接受其联合体在怀远县公共资源交易中心投标;2015年4月15日,国源公司与龙邦公司组成的联合体被评审确定为“刘铭传纪念馆展览工程设计施工一体化”项目的第一预中标人。2015年5月14日,肥西公管局作出《关于对刘铭传纪念馆展览工程设计施工一体化项目招投标质疑事项的处理决定》(肥公管字[2015]26号),以“根据招标文件相关规定和业主不接受受到不良行为记录的意见”为由,决定取消国源公司(联合体单位:龙邦公司)的预中标资格,对项目作重新招标处理;国源公司对此决定不服,向肥西县人民政府提起行政复议。2015年8月25日肥西县人民政府作出行政复议决定,认为肥西公管局作出的行政决定没有适用具体的法律、法规和规章,不符合法律规定,决定撤销该局作出的行政决定,并责令其在收到行政复议决定书之日起30日内重新作出具体行政行为;2015年9月22日,肥西公管局作出前述行政决定,再次取消了国源公司的预中标资格,对涉案项目作重新招标处理。国源公司对此不服,遂向本院提起前述诉讼请求。
本院认为:《合肥市公共资源交易管理条例》第六条第一款规定:“市、县(市)人民政府公共资源交易监督管理机构,对本行政区域内公共资源交易实行统一监督管理。……”因此肥西公管局作为本县公共资源交易监督管理机构,负有对本县行政区域内公共资源交易活动进行监督管理,并对违法违规行为依法进行查处的法定职责。本案中“刘铭传纪念馆展览工程设计施工一体化”项目系政府采购的工程建设项目,属于公共资源范畴,其招投标活动亦在本县范围内进行,故肥西公管局有权对该工程的交易活动进行监督管理并依法查处有关违法违规行为。
《政府采购法》第四条规定:“政府采购工程进行招标投标活动的,适用招标投标法。”《政府采购法实施条例》第七条第一款规定:“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务,采用招标方式采购的,适用《招投标法》及其实施条例;采用其他方式采购的,适用政府采购法及本条例。”因此“刘铭传纪念馆展览工程设计施工一体化”项目作为政府采购的工程建设项目,理应适用《招投标法》及其实施条例对该项目的招投标活动进行监督管理。而肥西公管局却依据《政府采购法》及其实施条例的相关规定作出取消国源公司预中标资格的处理决定,显属适用法律、法规错误。
《合肥市公共资源交易管理条例》第二十三条、第三十一条、第三十二条对公共资源交易过程中的异议、投诉、处理程序作了明确的规定,即公共资源交易竞争主体或者其他利害关系人认为交易文件、交易过程、交易结果侵害了自身合法权益的,可以在法定时限内以书面形式向公共资源项目单位或者公共资源交易中心提出异议。公共资源项目单位或者公共资源交易中心应当在收到异议之日起七日内作出书面答复。对异议答复不满意的,可以依法向公共资源交易监督管理机构投诉。公共资源交易监督管理机构应当根据调查和取证情况,对投诉事项进行审查,并应当在收到投诉之日起三十日内作出书面处理决定。公共资源交易监督管理机构就工程建设项目招投标活动的投诉所作出的书面处理决定,根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十二条的规定,应当包括:“(一)投诉人和被投诉人的名称、住址;(二)投诉人的投诉事项及主张;(三)被投诉人的答辩及请求;(四)调查认定的基本事实;(五)行政监督部门的处理意见及依据”等内容。而本案中,肥西公管局所作出的书面处理决定中仅显示是肥西交易中心在开标当天和公示期间收到了相关投标人对涉案项目评审结果的书面质疑,该中心按程序受理了质疑并进行了调查。并不能反映也无其他证据证明肥西公管局是否收到了投标人和其他利害关系人的投诉,该局本身是否依法进行了调查取证,且其作出的处理决定缺失了投诉人和被投诉人的名称及住址、投诉人的投诉事项及主张等必备的内容,确已违反了法定的程序。
综上,肥西公管局作出的涉案处理决定适用法律、法规错误,且违反了法定的程序,依法应予撤销。原告的诉讼请求于法有据,本院依法予以支持。经本院审判委员会讨论决定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)、(三)项之规定,判决如下:
撤销被告肥西县公共资源交易监督管理局作出的肥公管字[2015]40号《关于对刘铭传纪念馆展览工程设计施工一体化项目招投标质疑事项的处理决定》。
本案收取案件受理费50元,由被告肥西县公共资源交易监督管理局负担。
如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于安徽省合肥市中级人民法院。
审 判 长  朱自宏
人民陪审员  汪先刚
人民陪审员  韩卫民

二〇一七年三月二十七日
书 记 员  向俊洲
附:本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:
(一)主要证据不足的;
(二)适用法律、法规错误的;
(三)违反法定程序的;
(四)超越职权的;
(五)滥用职权的;
(六)明显不当的。
《合肥市公共资源交易管理条例》
第二十三条公共资源交易竞争主体或者其他利害关系人认为交易文件、交易过程、交易结果侵害了自身合法权益的,可以在法定时限内以书面形式向公共资源交易项目单位或者公共资源交易中心提出异议。公共资源交易项目单位和公共资源交易中心应当在收到异议之日起七日内作出书面答复。
第三十一条公共资源交易竞争主体或者其他利害关系人对异议的答复不满意的,可以依法向公共资源交易监督管理机构投诉。
投诉时不得以投诉为名排挤竞争对手,不得进行虚假、恶意投诉,不得阻碍公共资源交易活动的正常进行。
第三十二条公共资源监督管理机构应当根据调查和取证情况,对投诉事项进行审查。投诉属实且交易活动存在违法行为的,应当依法处理。
公共资源交易监督管理机构处理投诉时,有权查阅、复制有关文件、资料,调查有关情况,有关单位和人员应当予以配合;必要时,可以责令暂停相关的公共资源交易活动。
公共资源交易监督管理机构应当在收到投诉之日起三十日内作出书面处理决定;需要进行检验、检测、鉴定、专家评审的,所需时间不计算在内。
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